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天金同文馆 | 变与不变?巴塞尔银行监管委员会主席谈监管

发布日期:2020-11-09

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近日,国际清算银行(BIS)刊发了巴塞尔银行监管委员会主席兼西班牙银行行长Hernández de Cos 于第21届国际银行监督官大会上发表的主题演讲。

2020年10月19日,第21届国际银行监督官大会(ICBS)在线上举行,ICBS被称为“全球中央银行和监管机构的首要银行会议”。自它成立的40多年来,一直是来自100多个国家/地区的高级央行行长和银行监管者讨论监管问题的重要论坛。

论坛上,巴塞尔银行监管委员会主席谈到了在新冠疫情冲击和金融科技大潮中,国际银行监管框架应当如何应对。在演讲的最后,他说:“《巴塞尔协议III》框架是国际社会对全球金融危机作出反应的核心要素……随着监管不断适应未来,全球合作应具有包容性,并涉及广泛的利益相关者。我们必须避免只听取一部分利益相关者的一家之见,因为这都是井蛙之见和监管俘虏的表现。”在Fintech全面推进金融转型升级的今天,即使是国际监管组织掌门人也在不断拥抱变化,应时而变。很显然,巴塞尔协议和其他监管框架一样,都是应时、应需而生的,绝非真空中的金科玉律,也不是不可动摇的祖宗之法。只要没有偏见或既得利益,都该保持积极的心态,增强监管框架与制度规则的弹性和生命活力。天金所发展研究院与上海财经大学金融科技研究中心联合翻译了演讲全文,供各方参考。

Covid-19与银行监管:我们将往何处去?

巴塞尔银行监管委员会主席兼西班牙银行行长Pablo Hernández de Cos在2020年10月19日在第21届国际银行监督官大会(ICBS)上的主题演讲

介绍

大家好,欢迎来到第21届国际银行监督官大会(ICBS)。

这是我自从去年3月被任命为委员会主席以来,第一个ICBS会议,但是我早已听说过它作为“全球中央银行和监管机构的首要银行会议”的美誉。自它成立的40多年来,ICBS一直是来自100多个国家/地区的高级央行行长和银行监管者讨论监管问题的重要论坛。它的不断成功证明了我们大家对跨界合作的重视,并且我将再次谈到这一主题。尽管今年的ICBS举办形式有所不同,但毫无疑问,它将继续造就历史。

首先,我要感谢加拿大银行行长马克勒姆、负责人鲁丁及其团队以及金融机构监管办公室主办了今年的线上ICBS。我们本来有望在美丽的不列颠哥伦比亚省的中心城市温哥华举办会议,但如今我们不得不承认这个线上场景才是更合适的选择。温哥华长期以来一直是不列颠哥伦比亚的资源经济中心。关于这一角色,我们可以看到一段最新的历史生动地描述了关于“股票经纪人、金融经纪人和银行家如何在二十世纪初温哥华不稳定的商业生活中作为中介发挥重要作用”。更重要的是,温哥华证券交易所(Vancouver Stock Exchange)于1907年成立,比加拿大银行早成立了30年!

面对蒂夫(Tiff)和杰里米(Jeremy)我想说,虽然此刻我们之间有着空间上的距离,但两位的组织在确保我们本周保持社交状态方面做得非常出色。谢谢。

今年ICBS的总体主题“不断变化的世界中监管的未来”,可能比以往任何时候都更加重要。自七个月前的Covid-19爆发以来,世界发生了深刻的变化。面对悲剧性卫生危机和前所未见突然停顿的全球经济,我们只能将其与前景的巨大不确定性相匹配。借用体育界的比喻,我们仍然不知道我们正处于这场危机的第一局,还是赛程的四分之一或一半,唯一不变的是变化本身。

在这个瞬息万变的世界中,监管的未来是什么?我们可以从当前的危机中学到什么?我们已经看到了生活和工作方式的根本变化。例如,我们目睹了跨多个部门的远程工作安排的迅速转变。 Prithwiraj Choudhury 教授将在周三更详细地讨论“随地工作”的地理灵活性的含义,并讨论这对监管的意义。这些暂时性或永久的变化为未来的前景提供了一些线索。

因此,有必要就目前为止所了解到的信息进行讨论。更重要的是,我们希望在银行监管中看到未来和变化。请允许我概述一些关于这些问题的个人想法,这些想法不一定代表巴塞尔委员会的观点。 

监管机构对全球疫情传播的反应:全球合作的一课

首先,我简要回顾一下委员会对Covid-19的回应。在今年2月的上一次线下会议上,委员会讨论了冠状病毒爆发对银行系统的金融稳定的影响,并强调了有效的跨界合作在应对随后发生的危机中的重要性。自那之后,委员会曾通过不少于16次在线会议,展示了对这种合作的坚定承诺。

3月,委员会迅速制定了一项全面战略,从三个方面应对新冠肺炎的全球性传播。第一,维护全球银行体系的财务和运营弹性;第二,确保银行继续向信誉良好的家庭和企业提供贷款;第三,确保当局和银行具有足够的运营能力来应对短期金融稳定优先事项。

为此,我们商定了一系列有助于实现这些目标的措施。为了扩大政府支持措施和暂停付款方案的影响,委员会发布了技术指南,以确保这些降低风险的措施反映在银行的资本要求中。为了避免潜在的过度周期性波动的可能性,委员会期望银行使用金融资产减值模型(ECL)会计框架固有的灵活性来考虑Covid-19支持措施的缓解效果。它还为各辖区提供了更大的灵活性,使其可以决定是否以及如何逐步扩大ECL对银行监管资本的影响。中央银行行长及监管当局负责人会议(GHOS)批准了委员会的决定,将尚未实施的巴塞尔协议III的标准推迟一年执行。关键点在于,所有GHOS成员一致重申他们希望能在修订后的时间表基础上全面、及时且一致地执行所有巴塞尔协议III标准。

委员会在应对Covid-19时所表现出的合作程度确实是惊人的。这证明了我们成员愿意在有长期坚定的对话合作以及良好记录的基础上,在全球金融稳定方面进行合作。

历史表明,解决全球问题的集体措施,可以帮助到单个国家。这次同样如此:正在进行的全球合作,确保一个安全的银行体系对于支持经济复苏至关重要。与传染病作斗争和维护金融稳定都是无国界的全球公益事业,需要各国之间的合作,必须避免那些碎片化和脱节的措施。碎片化的措施既不能阻止病毒传播,也不能提供健全的银行体系。

疫情全球化传播的初步观察

到目前为止,我如何看待Covid-19在银行监管方面给我们的教训?我将以弹性回指的形式总结它们。

首先,应变能力在危机爆发之前很重要。迄今为止,银行系统始终没有在这场危机中像一只狂吠的狗那样大喊大叫。这在很大程度上要归功于巴塞尔协议III以及相关的后金融危机(GFC)改革,为银行带来更强的弹性,以及当局为应对疫情传播而提供的前所未有的财政和货币支持。 Covid-19提醒所有人,以全球化的和审慎的标准为基础建立具有弹性的银行系统非常重要。我们都应该记住这一点。

第二,在危机期间,应变能力也至关重要。展望未来,银行体系将面临不小的风险。虽然我们会议的主题聚焦在未来,但我们应看到,大家仍处在当前危机的深渊。银行与实体经济从来密切联系,这意味着银行无法避免受到宏观经济状况恶化的影响。在疫情传播之前可能进行的许多“不利”压力测试方案今天都可能成为基准。问题在于,在这场危机中银行的资产质量何时(而不是是否)会恶化。随着Covid-19确诊病例不断出现,加上财政和货币支持措施的取消,可能会进一步放大银行的损失。假如这场疾病危机转变为银行业危机,那将会是毁灭性的。就像2008年全球金融危机发生十年后,60%的经济体的产出水平仍低于危机前。

重要的是,如今的银行已经拥有了在波涛汹涌的水域中为自己导航的工具,并确保自己不会成为危机的一部分。最值得注意的是,巴塞尔协议III的资本和流动性缓冲可能是银行吸收冲击和维持信贷安全的强大杠杆。自危机爆发以来,委员会公开重申了其立场,即有必要适当减少资本和流动性缓冲以实现这些目标,监管机构将为银行提供足够的时间来恢复这些资本和流动性。使用这些资源应优先吸收冲击并支持家庭和企业,而不是优先用于自由分配。

除了减轻全球银行系统的财务风险外,委员会另一个持续关注的领域是在保障银行在疫情干扰期间提供关键业务的能力。为此,委员会正在就一系列原则进行磋商,以提高业务回复能力。

更广泛地说,随着危机的继续发展,委员会成员正在密切合作,以监控全球银行系统的风险和脆弱性。如果需要,委员会将采取其他措施。

第三,危机后的应变能力也至关重要。维护全球金融稳定需要我们确保监管框架在不断流逝的时间里面对套利和侵蚀而始终保持强健。这就是委员会有一项全面的工作方案来评估其危机后的改革的原因。委员会正在根据过去十年的经验和当前的危机进行一系列实证分析,以评估我们的改革目标的实现程度、改革之间的相互作用以及是否存在任何缺口或重大的未预料到的后果。

这项评估工作与最终结果无关,仅仅是基于对已经实施的巴塞尔协议III进行的严格实证分析。令人遗憾的是,诸如“意想不到的结果”之类的词常常被误解为主张重新开放先前商定的改革,或指向单方面削弱标准的道路。实际上,我们的评估工作远非如此。原则上,框架中任何已发现的缺口都可能需要采取更多而不是更少的监管措施。

为了鼓励大家在接下来的四天内进行一些讨论,让我在三个方面对当前框架提出一些问题,这些问题可能需要进一步思考。这些决不应该被认为是对委员会自己的评估的预判或对未来计划的暗示。

首先,是否需要在“稳定状态”中增加可用缓冲层(巴塞尔协议III规定设立“资本防护缓冲资金”, 总额不得低于银行风险资产的2.5%),以便在压力大时迅速将其拉低?最近,在货币政策方面,关于“中立”利率的辩论十分活跃,即利率政策既不宽松也不具有限制性。银行监管中的明确类比将涉及反周期资本缓冲或类似缓冲在循环不同点的作用和校准。我们是否需要一个正的“周期中立”缓冲率?如果需要,应该如何确定这种比率?

第二,我们需要采取更多措施来简化监管框架吗?在过去几年中,委员会在寻求重新平衡巴塞尔框架中的简洁性、可比性和风险敏感性方面取得了重大进展。但是,框架的某些方面是否仍然过于复杂,从而阻碍了银行体系的弹性?进一步探讨比例原则在巴塞尔框架中的作用是否值得?例如,可以促进在各司法管辖区之间就使用比例原则进行进一步的信息交流,发展优先原则或一套简化方法,这些方法可以作为设计比例原则的起点。

第三,我们在管理与监督之间是否取得了适当的平衡?过去十年中,委员会的大部分改革都集中在前者上。然而,监督是委员会工作不可或缺的一部分。确实,国内成员面对Covid-19的反应都是实际行动中监督的例子。当前的危机加剧了过去十年来低利率环境对银行业务模式和风险偏好的影响。除了监督和减轻银行风险外,监管还需要确保银行的商业模式仍然可行。为此,是否应采取更多措施进一步促进跨辖区的有效监管实践和协调?

Covid-19:变革的催化剂

纵观整个历史,许多人都在丘吉尔式的号召背后集结起来,呼吁“永远不要浪费好危机”。在今年的ICBS大会上,我们有机会重新思考银行业监管的宏大问题,并以一种适合病毒大流行后新的正常环境的方式来调整它。让我概述一些值得进一步讨论的可能领域的例子。

首先,随着金融体系的不断发展,银行在未来将扮演什么角色?人们几乎每天都在谈论非银行金融中介的兴起、金融技术的破坏性、大数据的未来、越来越大的自动化甚至是“机器人监管”。当前的创新和数字化步伐比前几十年更快,采用率也相应提高。无论是提供更量身定制、更高效、更快捷的银行服务,还是降低交易成本或实现金融包容性,金融科技都将带来很多希望。

持续进行的金融数字化也给银行系统带来了风险和挑战,Covid-19进一步放大了这种风险。这包括对银行的网络攻击不断发展,以及对第三方服务提供商的日益依赖。由技术驱动的破坏可能会导致银行服务“价值链”发生根本性变化,而新技术驱动的银行、金融科技公司和科技巨头将扮演越来越重要的角色。

此外,关于货币的作用的争论仍在进行中,无论是私有加密资产还是中央银行数字货币,这也可能影响银行体系。银行业的范式是否会像我们了解中的那样变化?还是说有关银行即将消亡的传言其实是在耸人听闻?

有一件事可以肯定:银行业务在整个历史中一直在发展,并将继续如此。我之前已经讨论过金融与技术之间150年的共生关系。在整个历史中,金钱一直以不同的形式出现,例如太平洋西北海岸的土著夸瓦卡卡族人民用羊毛毯子作为一种货币,但是这种货币与今天有关智能合约和分布式账本技术的讨论完全不同!

这些发展对监管者的意义是三方面的:首先,积极的监管必须是对这些变化的主要回应,因为传统的监管框架可能还不够。其次,应更加重视监管范围,以确保符合“相同活动,相同风险,相同规则”的口号。第三,鉴于这些技术创新所引发的政策问题具有跨部门和跨领域的性质,包含货币和监管当局在内的不同当局之间的合作将更加重要。

因此,尽管人们理所当然地将重点放在了金融系统的非银行系统上,但我们必须继续保持警惕来监督银行系统的弹性。尽管银行的商业模式可能会随着时间的推移而发展,未来可能会由更多的实体和渠道提供金融服务。但是,银行将通过影响深远的触角,与不断发展的金融体系的其他部分保持联系。监管者将需要主动识别和回应这些互连。他们比以往任何时候都更需要采用一种整体方法来评估和减轻这些渠道对银行系统的风险,包括在必要时通过开发和使用其他宏观审慎工具。

第二,是否应该更加谨慎地关注银行行为、道德和激励措施?在跨部门问题上,不同类型的监管机构之间是否有进行更大合作的空间?全球金融危机暴露了这些领域的严重缺陷。在某些情况下,系统中一些“烂苹果”的不当行为有可能破坏整个容器的坚固性。作为回应,负责行为和市场诚信的国际机构和监管机构正确地领导了解决这些断层的努力。

然而,渎职事件和相关行为也明显地提示人们需要更加审慎。它们的存在暗示着银行治理和风险管理标准存在更大的缺陷。在过去十年中,与银行管理有关的罚款总计达数千亿欧元,事实证明,这是准备金存在的重要推动力,但有时也会给银行的资本实力带来风险。而且,更重要的是,持续的不当行为侵蚀了银行体系与公众之间的信任。银行挤兑将产生重大的关于“审慎性”的影响。

第三,监管者还能做些什么来预测来自金融体系外部的长期系统性风险?传统上,我们对维护银行安全性和健全性的关注主要围绕金融周期的动态。但是Covid-19提醒我们,外来的低概率的强力冲击也将不可避免地进入银行系统。我们社会中缓慢但长期的结构性趋势也会对金融稳定产生影响。我们有多少次机会,可以继续消除这些无法预见的“一生一次”或“一次性”事件的影响?

这种冲击的例子比比皆是,也许最值得注意的是气候变化对金融稳定的明显影响。这就是委员会成立气候相关金融风险高级别工作队的原因,该工作组正在就有关此类风险的传播渠道和衡量方法制定一套分析报告,并将随后制定有效的监督做法。可能影响银行体系的长期结构动力和冲击的其他例子还包括人口结构变化、收入不平等和空间气象。中央银行和监管机构应在多大程度上预期和减轻这些不同冲击和长期趋势对银行体系的影响?我们如何描述不同可能应对措施的相对作用,无论是财政、货币、结构还是监管层面?

我不会提供这些问题的答案,但我希望它们能成为刺激人们思考改变银行监管的潜在催化剂。 

…或许还有更多类似思考?

关于推动银行监管中的任何变化的关键前提是:通过全面、及时和一致的实施,确保我们共同锁定巴塞尔协议III带来的益处。这对于确保在危机减轻后我们不会回到“一往如常”的状态至关重要。

尽管这场危机严重破坏了全球经济活动,失业率和人们的痛苦感不断飙升,但局势的严重性很快就为游说压力铺平了道路,这些游说压力旨在冲淡全球标准,削弱银行业对危机的应变能力。

您或许疑问我是指当前的危机还是全球金融危机,答案是两者兼而有之。就像过去十年实施巴塞尔协议III一样,我们再次遗憾地看到监管周期重现,其特征就是健忘症和“这次情况不同”的谬误。症状包括由于偏差和未实施全球标准而导致的市场分化。在Covid-19之前,在世界上多个地区都检测到了它的影响,并发现它已经重新出现。

《巴塞尔协议III》框架是国际社会对全球金融危机作出反应的核心要素。协议框架的开发旨在解决银行系统中明显的缺陷,包括杠杆和信贷的不可持续增长,吸收损失的资本不足以及过度承受流动性风险等缺陷。如今,防范这些缺陷的重要性与十年前一样重要。有大量的经验证据已经表明审慎监管对信贷和发展的好处。我们所有人都有责任帮助确保以充分、及时和一致的方式实施巴塞尔协议III框架而获得真正的经济利益。

结论

总之,委员会对Covid-19所做出的全面及时的回应将开启其持久成功的全球合作历史的新篇章。随着监管不断适应未来,全球合作应具有包容性,并涉及广泛的利益相关者。我们必须避免只听取一部分利益相关者的一家之见,因为这都是井蛙之见和监管俘虏的表现。委员会的工作得益于与其他全球标准制定者和国际论坛的广泛接触,包括G20和金融稳定委员会、众多学者、市场参与者以及公众。这项外联工作是我们履行职责时必不可少的。

在未来的几天里,我们将有机会讨论并帮助塑造银行监管的未来。要了解这些变化的关键推动力就是我们的成员对巴塞尔框架各个方面的实施。

祝大家有一段愉快的ICBS时光,并期待未来进行有趣的讨论。